南水北调办主任谈工程批复背后的利益协调
《瞭望》文章：本刊再访国务院南水北调办主任张基尧：站在多方利益结合点上文/《瞭望》新闻周刊张辉7月2日，刚从南水北调东线调研回来的《瞭望》新闻周刊，再次来到国务院南水北调建委会办公室(以下简称 国务院南水北调办 )。忆及2月初接受本刊的专访，国务院南水北调办主任张基尧记忆犹新。针对本刊有关南水北调东线利益博弈的关切，张基尧表示， 研究如何站在多方利益的结合点上谋划工作，比仅仅研究南水北调工程推迟的原因更重要。 自2003年8月就任国务院南水北调办主任以来，张基尧相当一部分精力放在了协调上。这不仅因为南水北调牵扯到水利部、发改委、财*部、环保部、公安部等中央部委，更重要的是，张基尧必须考虑如何调动中央和地方两个积极性，必须考虑南方调水区和北方受水区的统筹兼顾，必须考虑沿线广大人民群众的切身利益。看起来像是口号的三个 必须 ，在张基尧这里显得朴实而真切。贯穿始终的利益协调《瞭望》：作为一项国字号工程，南水北调涉及多个省市之间的协调，涉及中央和地方的关系。在此过程中，国务院南水北调办是如何统筹多方关系的？张基尧：对于我来说，研究如何站在各方利益结合点上考虑问题、谋划工作，远比研究南水北调的技术问题更重要。胡锦涛总书记曾提出，要站在多方利益的结合点上考虑问题、谋划工作。南水北调作为一个造福子孙、优化北方水资源配置的调水工程，更应如此。我们必须考虑到中央和地方两个积极性，必须考虑到南方调水区和北水受水区的统筹兼顾，互利共赢，必须考虑到沿线广大人民群众的切身利益，这 三个必须 一定要考虑到。《瞭望》：具体而言，在南水北调的不同阶段，如何体现这 三个必须 ？张基尧：可以说，从规划到实施的每一个阶段，都充分考虑到了这三个方面。在规划阶段，考虑到江苏、山东、河北和天津等省的利益诉求，我们做了大量的研究工作。比如，考虑到江苏本身是水源区，承担着向北方送水的任务，我们就考虑，东线建设必须有利于江苏的经济社会发展，有利于江苏水源区沿线人民群众的利益。因此，在整个工程的布局上，除了利用运河调水以外，我们建设了三阳河潼河宝应站工程，建设了运西线，极大地增加了江苏境内的水资源配置能力。在向北方大量送水的同时，苏北地区也得到了大量实惠。同时，江苏段工程除了调水功能以外，还有防洪、排涝、减淤等多种功能。里下河工程以及运西线工程在汛期能大量排泄洪水和涝水。其中，运西线可以把洪泽湖大量的水排到长江，极大地减少了淮河大水对江苏的压力。里下河补水工程，在旱期可以补给里下河，汛期又可以排出里下河的涝水。这样一来，工程多种功能兼顾，不仅北方地区，江苏也是共同受益的。山东虽然是受水区，但是它不光解决自己的用水问题，也承担着把水送到河北和天津的任务，而且还承担着重大的治污任务。山东南四湖地区是南水北调治污的难点和重点。山东如果想用到江苏的水，就必须治理南四湖的污染。山东在治污过程中，不仅自己得到了实惠，而且为江水北送打下了基础。这就是局部利益和整体利益的结合。就天津而言，实行东、中两线结合供水。天津希望多争取点中线的水，相应减少东线的水。但是考虑到全国布局，我们不可能全部用中线的水满足天津。在中线满足天津8亿立方米的水量，不足部分从东线解决。这样既保证了天津的经济社会发展所需，又满足了国家整个东、中两条线的水资源布局，体现了统筹兼顾的规划原则。《瞭望》：建设阶段是工程实施阶段，如何兼顾各方利益？张基尧：建设阶段，同样需要统筹中央和地方两个积极性。比如资金投入，我们采取中央投资和地方筹集南水北调基金相结合的方式。其中，中央投资高于地方资本金，中央投资370多亿，加上重大水利工程基金就更多了。地方资本金只有290亿元。这里面体现了中央对地方的支持。更重要的是，中央希望通过这样的工程发展经济，推动社会进步，解决城镇化发展中的一些问题。尤其是在水污染防治上，通过制订水污染防治规划，落实了水污染防治资金，对当地水生态和东线整体水质的改善都起到了重要的促进作用。另外，在建设管理体制上，我们成立了国务院南水北调办，作为*府的协调机构，但山东和江苏的绝大部分工程是委托地方来实施的。中央既然出资占多数，按说应该派出资人代表，但我们委托江苏和山东来管理，具体由国务院南水北调办实施协调和监督。可以说，在工程规划、工程布局、*策制定和工作协调，以及最后的监督检查这些环节，我们都是按照充分发挥中央和地方两个积极性，充分尊重地方的选择，把科学的规划和合理的布局结合起来，体现了科学发展的理念。《瞭望》：你刚才谈到基金问题。在采访过程中，不少地方很不理解，南水北调作为国家工程，为什么要地方出资本金？也有声音认为征收的基金量较大。张基尧：事实上，和南水北调有关的基金有两部分，一种是南水北调基金，一种是大型水利工程建设基金。其中，南水北调基金是沿线地方出资的资本金，通过提高水资源费来征收，并最终在水价上表现出来。为什么要有资本金？因为这个工程在地方，当地受益，体现 谁受益、谁出资 的市场原则。而且，提高水价可以进一步促进北方地区的水资源节约，进一步促进污水的治理工作。客观上，水价的提高也使价格更接近于通水后的水价。如果到时一次性提价就太突兀了。我们不希望调更多的水，更不是通过供水获利。南水北调工程的公益性是第一位的，我们不是商人。工程基金的征收，实际上也体现了水权理论。这部分资金是买以后用水权的。如果没有这样的设计，工程建成以后，将来如果某年地方雨水多，不用南水北调的水，那工程贷款靠什么来偿还？将来不管用不用水，基本水价的水费都是要付的。这样才能保证工程的良性运行。大型水利建设基金实际上是三峡工程基金2009年到期后的转换。这个资金当时是全国收取的，通过电价来征收。对于和南水北调无关的地区，以中央拨款的方式安排，收多少全部偿还地方。对南水北调和三峡的受益地区，是按照受益多少来分摊的。这部分基金是1300多亿，而南水北调基金才290亿。工程批复的背后《瞭望》：有地方反映，按照2013年东线通水的规划，今年必须保证所有项目完成审批，否则将影响到通水目标的实现。请问，当前工程批复经历了怎样的过程？工程批复效率如何？张基尧：实际上，工程批复用的时间并不长。水利工程不仅仅是自然科学，它是自然科学和社会科学的结合。南水北调不仅要做到技术合理，还要做到实施是可行的。南水北调工程整体上经历了规划阶段、项目建议书阶段、可研报告阶段、初步设计阶段等若干阶段。南水北调工程2002年批复总体规划，2004年批复项目建议书，2008年批复可研报告，这些都由国务院来批复。从2008年批复可研报告至今，不到两年时间我们就批复了90多个项目。每年批复的项目都相当于前几年的总和。今年计划把东、中两线剩下的主体工程项目全部批完。几乎每个月都要批三四个项目，这在以往根本是不可能的。南水北调工程每一个项目都必须反复论证、深入设计、科学选比，必须考虑到技术上的问题、经济上的问题、运行上的问题。因此，每个项目要经过若干次审查，审查通不过，拿回去修改，修改后再审查，反复很多次，这方面需要一些时间。《瞭望》：为什么会出现这么多次反复？张基尧：设计单位不能一步做到位。其中，有中央要求和地方利益的协调，中央要求控制工程投资，地方及专项设施产权单位希望提高标准，将更多项目纳入总体投资，需要我们认真研究，从长计议。《瞭望》：这方面有没有典型的例子？张基尧：在江苏和山东交界处，南四湖苏鲁边界控制工程，有的项目批了一年多，却实施不了。原因是什么？江苏个别基层地方*府对批复的项目安排不接受，不希望把原来通过南四湖流到江苏的河流修船闸控制起来，要求提高船闸等级，加大船闸宽度。但是，假如不控制起来，水通过南四湖会又流回去。经过认真研究和协调，在征得山东方面意见基础上，适当加宽了船闸。我们考虑问题，不仅是考虑局部，更要考虑全局，让大家都能接受，大家都能受益。如果一方受益另外一方不受益，甚至于一方受益另外一方受害，这个事情是根本办不成的。东线运行管理的争论《瞭望》：有一种说法，南水北调建设并不难，真正难的在于建成后的运行管理体制。这一点在东线表现得尤其突出。你怎么看这一问题？张基尧：关于建成后的管理体制，原来就曾有设想。前期的规划和可研阶段，在征询地方*府意见的基础上，形成了原则意见。有些地方*府的意见我们采纳了，有些我们没采纳。南水北调东线是在江苏境内的江水北调工程基础上重新扩建而来的。一方面向北延伸，另一方面在运河线的西侧新建一条输水线路，也就是运西线。如果东线由一个公司来管理，那就要把江苏原来建的江水北调工程进行资产评估、核算，其中就要把南水北调东线有利于江苏防洪的工程刨去。但是，南水北调东线是调水和防洪的结合，一个渠道哪一部分是用来调水的，哪一部分是用来防洪的，这个没法分开啊。如果由两个公司来管理，供水调度需要统筹协商，而且工程的多种功能之间怎么实施，这些需要进一步深入研究。《瞭望》：国务院南水北调办将如何统筹考虑山东、江苏的不同诉求？张基尧：事实上，每个地方都有这样那样的要求。换位思考，处在那个位置，就必须考虑到地方利益。回到运行管理问题上，我们会充分考虑南水北调东线的历史和现实，调水和防洪的不同功能，综合考虑山东和江苏几方面的意见，还要征求国务院有关部门的意见，适时提出运行管理方案，最终报国务院批准。现在，南水北调工程的最迫切任务是集中精力搞建设。《瞭望》：在江苏境内，原来江水北调的运河线和运西线存在体制差异。比如，运河线由水利局来管理，相当于全公益；但是运西线则由江苏水源公司来建设，是一种准市场化的建设方式。建成以后，管理上是否会存在一定的对接难度？张基尧：这很正常。不同的功能，有不同的管理办法。完全是公益性的，就由*府负责；运西线本身有供水功能，如果排洪，排一次算一次钱，逐年结算，*府埋单出钱就是了。比如修了铁路，难道公务员出差就不要钱？这个问题都能解决。至于供水价格，我们会和水利部等有关部门研究提出方案，由发改委来测定，最终由国家来批准。《瞭望》：南水北调主要向城市供水，谁用谁埋单。但是，苏北地区有一部分是向农业供水的，如何看待这一问题？张基尧：南水北调主要向城市供水。向农业供水的由*府来补贴。实际上，江苏对苏北用水是补贴的。南水北调的水若直接用于农业，同样需要*府补贴，反正不能摊到农民头上。南水北调通水以后，江苏省*府补贴的容量可能更大一些。